按照有關(guān)工作部署，今年國家繼出臺(tái)新電改方案后將出臺(tái)油氣體制改革方案，從電力到油氣，可以說今年將是我國能源體制重大改革措施真正落地之年，也是改革進(jìn)入深水區(qū)之年。由于國家至今還未正式公布油氣體制改革方案，具體怎么改外界還無從得知，但凡事皆有跡可尋，最近一段時(shí)間來，包括政府及油氣企業(yè)在內(nèi)，都在緊鑼密鼓地推進(jìn)一些改革措施，透過這些措施背后我們可以找尋未來我國油氣體制改革方案的蛛絲馬跡：未來我國油氣體制改革將主要集中在油氣行業(yè)市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；油氣行業(yè)法律法規(guī)制度；油氣企業(yè)政企分開，主輔分離和兼并重組；油氣價(jià)格形成機(jī)制以及油氣市場管理及監(jiān)管等方面。
一、油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的開放將取得突破性進(jìn)展。
我們可以將整個(gè)油氣工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條形象地劃分上、中、下游，如果以市場化程度來衡量三個(gè)環(huán)節(jié)，油氣的上中游（即油氣的勘探開發(fā)、中游運(yùn)輸領(lǐng)域）明顯不如下游分銷環(huán)節(jié)。上游勘探開發(fā)領(lǐng)域壟斷局面沒打破，幾大油企之外的其它企業(yè)難以獲得油源，也就無法實(shí)現(xiàn)中游油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放和準(zhǔn)入，現(xiàn)有油氣企業(yè)仍將油氣在由自己管理的管道上運(yùn)輸�？梢�，上游的壟斷制約著中下游市場化進(jìn)程。因此，要構(gòu)造有效競爭的油氣市場，必須打破壟斷，全面開放石油天然氣勘探市場，重點(diǎn)是改革當(dāng)前的油氣區(qū)塊登記制度。在目前的油氣資源區(qū)塊登記制度下，在位企業(yè)只要花很少的錢就可以圈占大量資源區(qū)塊，圈而不勘問題突出。而且新進(jìn)入者所能獲得的區(qū)塊非常有限。不解決這一問題，通過競爭激勵(lì)油氣（包括頁巖氣）開采技術(shù)創(chuàng)新，降低開采成本，提高開采效率的效果就會(huì)大打折扣。改革區(qū)塊登記制度的核心是通過競爭獲得資源區(qū)塊勘探權(quán)，嚴(yán)格現(xiàn)有探礦權(quán)延期條件，對(duì)超過一定時(shí)限不做實(shí)質(zhì)性勘探的區(qū)塊應(yīng)予以收回重新招標(biāo)，杜絕“圈而不勘”現(xiàn)象。據(jù)媒體報(bào)道稱，中石油近日已敲定新疆為勘探開發(fā)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)，將拿出克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊不超過49%的股權(quán)引入地方國有資本及民營資本。其中，塔里木油田塔中區(qū)塊已與新疆能源集團(tuán)及阿克蘇地區(qū)政府簽訂合作協(xié)議，馬上將進(jìn)入實(shí)施階段。這意味著，一旦上述合作成功，一直以來民資最難進(jìn)入的油氣上游壟斷領(lǐng)域?qū)⒈淮蚱�，混合所有制改革也因此將步入深水區(qū)。而油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的對(duì)外開放，打破油氣上游壟斷對(duì)中游管網(wǎng)的公平開放，構(gòu)造有效競爭的油氣市場來說至關(guān)重要。
二、新疆將可能成為我國油氣改革綜合試驗(yàn)區(qū)。
中石油上述改革措施還透露出另一個(gè)信息：正如上海首先被定位于自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)一樣，未來新疆可能將被定位于我國油氣改革綜合試驗(yàn)區(qū)。理由有三：第一，新疆油氣資源豐富，在第二次全國油氣資源評(píng)價(jià)中，新疆陸上石油、天然氣、煤層氣資源預(yù)測量分別占全國30%、34%、26%。第二，新疆是我國向西開放的橋頭堡，在構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶中有著舉足輕重的重要影響，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的排頭兵，擔(dān)負(fù)著連接和建設(shè)這條經(jīng)濟(jì)帶的重要使命。第三，新任國家能源局局長是原新疆自治區(qū)政府主席，肯定會(huì)對(duì)新疆有所側(cè)重。
三、現(xiàn)有國有油氣企業(yè)或許將進(jìn)行合并、重組，不排除整合目前分散于各油氣企業(yè)的輔助業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)油氣的主輔分離。
今年春節(jié)前夕，《華爾街日?qǐng)?bào)》曾報(bào)道稱，中國正考慮整合大型國有石油公司，可能將中石油與中石化合并，中海油與中化合并，謀求創(chuàng)建足以匹敵�？松梨诘氖蜆I(yè)巨頭。該消息目前尚未被證實(shí)，也尚未被證偽，在國家有意減少惡性競爭，資源浪費(fèi)，推動(dòng)央企合并、重組，提升綜合競爭力的今天，國有油氣企業(yè)之間合并、業(yè)務(wù)重組也不是沒有可能。另外，據(jù)中石化董事長傅成玉3月11日透露，中石化下屬8家研究院已經(jīng)開始改變改革，允許人員互相流動(dòng)，允許項(xiàng)目自由選擇，有想法的團(tuán)隊(duì)可以自己組建公司，實(shí)現(xiàn)收益后和中石化分成，以此鼓勵(lì)內(nèi)部創(chuàng)業(yè)熱情。這兩個(gè)信息表明，未來的油氣體制改革方案肯定會(huì)涉及到現(xiàn)有國有油氣企業(yè)自身改革方面，不排除現(xiàn)有國有油氣企業(yè)之間進(jìn)行簡單合并、業(yè)務(wù)重組，以及像2011年成立兩大電力輔業(yè)公司一樣，將目前國有油氣企業(yè)下屬的油氣技術(shù)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策研究院、勘察設(shè)計(jì)、施工建設(shè)等配套服務(wù)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，逐步剝離企業(yè)辦社會(huì)職能的，例如，擴(kuò)大國有油氣企業(yè)“三供一業(yè)”的分離移交試點(diǎn)范圍；推進(jìn)企業(yè)離退休人員社會(huì)化管理；對(duì)原先由企業(yè)舉辦的醫(yī)院、學(xué)校、非專業(yè)類消防資產(chǎn)等社會(huì)性事務(wù)采取關(guān)閉、改制、統(tǒng)一管理或移交政府等多種處置方式進(jìn)行分類處置，進(jìn)一步還原其企業(yè)的本質(zhì)職能，真正實(shí)現(xiàn)油氣企業(yè)的主輔分離。
四、油氣礦權(quán)和油氣交易市場的建設(shè)和培育將加快，上海將成為我國乃至亞洲地區(qū)重要的石油（包括原油和成品油）、天然氣交易中心。
目前我國上游油氣礦權(quán)（包括探礦權(quán)、采礦權(quán)）存在的最大的弊端，除了未能普遍采取招標(biāo)方式，而是行政授予方式發(fā)放礦產(chǎn)許可證之外，是沒有制訂更為嚴(yán)格的礦產(chǎn)許可證延期條件，導(dǎo)致油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)不能在企業(yè)之間流轉(zhuǎn)。因此，未來的油氣改革方案應(yīng)取消油氣礦權(quán)申報(bào)審批登記管理，建立公開透明的探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)投標(biāo)市場，無論是尚未勘查的含油氣盆地，沒有達(dá)到最低工作量標(biāo)準(zhǔn)、由政府主管部門收回的勘查區(qū)塊，已經(jīng)探明但企業(yè)多年沒有開發(fā)動(dòng)用的難采油氣儲(chǔ)量，都應(yīng)當(dāng)一律投放市場，通過公開招標(biāo)投標(biāo)和交易，優(yōu)選符合資質(zhì)的企業(yè)去勘查開采，以促進(jìn)油氣礦權(quán)交易市場的建立。另外，以上海石油天然氣交易中心的建立和今年4月份運(yùn)營為契機(jī)，聯(lián)合現(xiàn)有的上海國際能源交易所等交易機(jī)構(gòu)，在逐步取消許可和配額管制，放開原油、成品油、天然氣（主要是LNG）進(jìn)出口貿(mào)易和批發(fā)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，允許符合資質(zhì)的各種所有制企業(yè)（包括開采商、煉油商、進(jìn)口商、批發(fā)商等）進(jìn)入交易中心，參與現(xiàn)貨和期貨交易，通過市場發(fā)現(xiàn)和形成價(jià)格，徹底終止政府定價(jià)，真正讓市場在油氣資源配置中發(fā)揮決定性作用，努力將將上海打造成我國乃至亞洲地區(qū)油氣交易中心。
五、油氣價(jià)格更加市場化，政府價(jià)格部門將由價(jià)格制訂者向價(jià)格監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。
目前我國原油價(jià)格已與國際市場接軌，對(duì)于成品油定價(jià)機(jī)制，需要進(jìn)一步研究與中國成品油消費(fèi)結(jié)構(gòu)的結(jié)合，解決與國際市場的時(shí)滯等問題，確定一個(gè)適當(dāng)?shù)囊?guī)制價(jià)格調(diào)整周期。同時(shí)，考慮到成品油定價(jià)改革相對(duì)比較成熟，社會(huì)適應(yīng)性強(qiáng)，改革難度相對(duì)較小，可以試點(diǎn)將將成品油定價(jià)權(quán)下放給企業(yè)，并由第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布國際原油價(jià)格權(quán)威信息，增強(qiáng)透明度。天然氣價(jià)格并軌后，接下來就是緊緊抓住當(dāng)前油氣改革的最佳時(shí)機(jī)，按照“放開兩頭、管住中間”的思路，像深圳輸配電價(jià)改革試點(diǎn)一樣擇機(jī)選擇一條天然氣輸氣線路，開展天然氣輸配價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)工作，出臺(tái)《天然氣輸配氣價(jià)監(jiān)管辦法》，放開天然氣上游井口價(jià)和下游非居民用氣價(jià)格，對(duì)居民用天然氣價(jià)格實(shí)行階梯氣價(jià)。對(duì)于政府價(jià)格主管部門來說，未來只對(duì)天然氣輸配環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，并且將從之前價(jià)格直接制訂者逐步向價(jià)格監(jiān)管者（包括價(jià)格監(jiān)測、成本監(jiān)審、市場行為監(jiān)管）轉(zhuǎn)變，從之前制定價(jià)格水平向制定價(jià)格形成機(jī)制轉(zhuǎn)變。據(jù)媒體報(bào)道稱，發(fā)改委價(jià)格司近日在北京與國家糧油信息中心、中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)、中國指數(shù)研究院等10家單位簽署《加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)測預(yù)警分析合作備忘錄》，旨在為深入合作開展價(jià)格監(jiān)測分析搭建平臺(tái)，表明國家發(fā)改委價(jià)格司正積極轉(zhuǎn)變職能，將工作重心從以往的定價(jià)、審價(jià)轉(zhuǎn)至價(jià)格監(jiān)測分析預(yù)警。
六、以進(jìn)口原油使用權(quán)放開倒逼原油進(jìn)口權(quán)放開，原油進(jìn)口權(quán)放開可期。
2月16日國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問題的通知》，允許符合條件的地方煉油廠在淘汰一定規(guī)模落后產(chǎn)能或建設(shè)一定規(guī)模儲(chǔ)氣設(shè)施的前提下使用進(jìn)口原油，其中擁有境外油氣資源、深加工和先進(jìn)治污三類企業(yè)優(yōu)先使用。盡管此次所放開的是原油進(jìn)口使用權(quán)，并非原油進(jìn)口權(quán)，地方煉廠在進(jìn)口環(huán)節(jié)仍需通過中聯(lián)油、中聯(lián)化、中海油、中化集團(tuán)、珠海振戎等五家企業(yè)代理進(jìn)口。但該措施意味著我國在解決地方煉油企業(yè)原油供應(yīng)問題上邁出實(shí)質(zhì)步伐，有利于打破原油供應(yīng)的壟斷，促進(jìn)油源供應(yīng)多元化，形成充分競爭格局，以此倒逼原油進(jìn)口權(quán)的放開。因此，從國家政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大趨勢來看，石油行業(yè)未來將更加開放，原油進(jìn)口權(quán)的放開事實(shí)上已經(jīng)指日可待，油氣改革方案肯定會(huì)涉及這一點(diǎn)。
七、以油氣管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入為突破口，大力推動(dòng)“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“輸配分離”、“儲(chǔ)運(yùn)分離”，最終實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立。
油氣管網(wǎng)（主要是天然氣管網(wǎng)）是連接上游與下游的樞紐，它的穩(wěn)定發(fā)展是油氣產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。美國、歐洲的經(jīng)驗(yàn)表明，油氣管網(wǎng)的改革對(duì)油氣上下游競爭性市場的建立以及油氣市場化定價(jià)至關(guān)重要。從理論和實(shí)踐上看，管網(wǎng)獨(dú)立肯定是未來發(fā)展趨勢。美國和歐洲已經(jīng)對(duì)油氣管網(wǎng)進(jìn)行全面結(jié)構(gòu)分拆或建立獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營商(ISO )和獨(dú)立輸送運(yùn)營商(ITO)，使油氣產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)網(wǎng)運(yùn)分離；推行無歧視的第三方準(zhǔn)入，開放管網(wǎng)投資和運(yùn)營權(quán)。而日本也決定在2017年前后使城市燃?xì)饬闶廴孀杂苫?022年4月剝離東京、大版和東邦這三大燃?xì)饩揞^的輸氣管業(yè)務(wù)。但從我國油氣管網(wǎng)現(xiàn)狀來看，我國已經(jīng)形成多家企業(yè)擁有長輸管道的局面，大拆大并難度很大。目前，中石油、中石化、中海油都擁有自己的管線，且上下游一體化經(jīng)營。要將各家管網(wǎng)剝離出來整合成一張網(wǎng)是非常困難的，特別考慮到這些管網(wǎng)多是海外上市公司的資產(chǎn)，資產(chǎn)剝離難度巨大且代價(jià)不菲。因此，目前將三大石油公司所建管網(wǎng)，分拆出來建立新的管網(wǎng)公司的可能性不大。但我們可以在輸配管網(wǎng)公平開放上下工夫，以已經(jīng)出臺(tái)的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》為契機(jī)，以管網(wǎng)的第三方公平準(zhǔn)入作為改革突破口，按照“財(cái)務(wù)獨(dú)立—業(yè)務(wù)獨(dú)立—產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”三步走的戰(zhàn)略逐步推進(jìn)實(shí)行“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“輸配分離”、“儲(chǔ)運(yùn)分離”，最終實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立，推動(dòng)油氣行業(yè)健康發(fā)展。
